“以利为利”，以财政角度讲述中央与地方关系以及政府行为。友情推荐本书搭配《置身事内》，一起阅读，会理解得更好。本书有几章介绍的土地财政与土地金融让我大为震撼，对这方面之前有所了解，但并没有像书中介绍这样的底层逻辑。地方政府在分税制后，其预算内收入仅仅只能满足人事工资支出，中西部甚至都需要靠转移支付，这种情况下不得不寻求预算外收入，而土地的所有权由政府控制，故而借助城市化对土地进行征收，出让获取资金，再通过政府性公司进行融资，进一步扩张拿地，政府在其中可谓是空手套白狼，只要土地价格不断上涨，这个游戏就可以继续。拿到钱后，进行招商引资，各种基建上马，推进城市化，这又会促进建筑业与房地产业发展，而从中收取的营业税等税收又全归地方政府所有，这就形成了马太效应。本书最后结论总结概括的十分精准，地方政府如同公司，但是并不是追求利润最大化，因为具有政治目标。一提到我们这个体制的优点，势必会提到集中力量办大事，这就是运动式治理，极度追求效率，为了达到政治目标似乎可以罔顾一切。而今来看，居民部门的负债似乎已经拉满，民众们不仅真的没钱了，而且也不敢负债了，为何呢？因为对未来收入增长失去了信心。通过提前透支三十年的工资收入来拿到现在来推动发展的路径到头了。置身事内一书中提到，我们要提升国内消费，依靠民众消费来推动发展，这方面空间广阔，而让民众敢于消费就要提升工资，提振信心，怎么让广大人民群众受益，这得看决策部门了。

每日一书：《以利为利：财政关系与地方政府行为》。如果说 78 年的十一届三中全会奠定了经济建设作为国家发展的基调，那么 94 年的分税制改革则是塑造了现代中央地方政府的行为模式。改革开放虽然被理解为政府放权、市场成长和发展的过程，但是我们如果对经济和社会不平等的增长进行深层次的讨论，就会发现政府的力量仍然是无所不在、至关重要的。改革开放的过程是一个宏观的经济和社会转型的过程。在这个过程中，政府逐步放权让利，私有产权从无到有，市场经济逐渐成为配置、调节资源的主要手段，这是我们理解中国经济持续、高速增长的关键。但是，政府放权和市场成长是两个紧密相连的过程。中国改革的 “渐进” 特色，在于市场经济的发展始终是政府放权的结果，市场对于经济资源的配置和调节，始终是以政府放权为前提条件。在财政包干制下，地方政府普遍形成了明确的利益主体意识，一方面在 “放水养鱼” 的目标下大力招商引资，扩大税源，另一方面积极与上级政府就财政分配的体制进行讨价还价，中央和地方基本走出了改革开放前高度集权的局面，形成了财政分权的初步格局。在 90 年代分税制改革之后，这种 “收入集权、支出分权” 的特征就更加明显。同时，作为中央 — 地方关系间另外一个重要因素的人事权则一直是高度集中的。人事权的高度集中与财政支出权限的权力下放构成了有些学者指出的 “晋升锦标赛” 的基本背景。20 世纪 80 年代末兴起的 “市场过渡”(Market Transition) 研究是海外中国研究学界最主要的研究流派。这些学者发展出了一系列可验证的经验假设，来讨论在社会主义国家转型过程中新社会精英的构成和形成过程。这个主题的研究由两种对立的假设构成，即 “精英替代理论” 和 “精英再生产理论”。由于乡镇政府可以将大部分的企业所得变成乡镇的财政收入，并且县级政府亦能从中得到增值税等大项税收，所以地方政府倾向于采取 “养鸡下蛋” 或 “放水养鱼” 的策略来推动乡镇企业的建立和发展。同时，乡镇企业在吸收农村剩余劳动力和促使农民增收方面作用巨大。中国改革开放以后三十年的发展，可以以 90 年代中期为界，分为前十五年和后十五年两个阶段。而 90 年代中期的分税制改革可以作为这两个阶段的分界点。从这个意义上看，分税制不但是我们理解中国经济从计划向市场过渡的关键，也是我们理解政府行为的关键。改革进展到今天，政府和市场的力量双双增长，权力和金钱的结合也日益紧密，这都与分税制改革有关。所以，理解今天中国治理问题的起点不只是三十年前的十一届三中全会，更重要的是十五年前的分税制改革。农民负担问题之所以非常重要，因为它直接关系到乡村社会的稳定。在中国的传统政治中，这也是一个中心的问题。历代的王朝兴衰更替，除了外族入侵是一个直接的外部因素之外，沉重的农民负担导致民不聊生是重要的内部因素。历代统治者都极为重视农民负担问题，被看作是 “国之大本”。农村税费改革试点的主要内容是：取消乡五项统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资；取消屠宰税和除烟叶特产税以外的农业特产税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；改革村提留征收使用办法；调整农业税和农业特产税政策。简单而言，税费改革可以总结为 “三个取消和一个调整”。农村义务教育的支出主要有三项内容，即中小学教师的工资支出、公用经费支出和校舍建设、危房改造支出。在中小学教师的工资支出中，还包括民办教师和代课教师的工资支出。我们在此可以看到另外一种土地金融和地方财政的关系：银行不断地向土地储备中心发放土地抵押贷款，土地储备中心则不断进行征地 —— 开发 —— 出让以赚取土地出让收入，基本思路是用旧储土地的抵押贷款进行新一轮土地征收，然后用出让土地的收入还清抵押贷款，再用新征用的土地进行新一轮的土地抵押贷款。本书是从财政的角度入手，对中央 — 地方关系和地方政府的行为模式进行的一个探索性研究，力图对中国改革开放以来的发展历程作出一个反思。从宏观上看，中央 — 地方关系虽然并没有从根本上超越新中国成立以来的 “收权 —— 放权” 模式，但是也发生了巨大的变化。这其中的变与不变是我们理解经济增长、社会稳定和社会不平等的关键所在。这种看似矛盾的局面正是 “以利为利” 的财政锦标赛的必然结果。在各级政府以生财、聚财为主要目标的局面下，各级政府力图在中央控制比较严格的预算收入之外开辟新的生财之道。地方政府的这种行为偏执并非是由官员的个人意志所导致的，而是政府间财政关系的一系列变化所带来的结果。这些关系的变化，在工业化、市场化迅速发展的背景下，造就了一种将土地、财政和金融结合在一起的 “三位一体” 的发展模式。这种模式一方面造就了持续不断的地方经济的高增长和城市繁荣，另一方面也在累积着巨大的金融风险和社会风险。对于政府来说，财政是有所作为的关键，没有钱，什么事情也办不成。但是政府财政既非政治目的，也非立国之本。孔子说：“放于利而行，多怨。” 曾子说：“国不以利为利，以义为利也。” 孟子说：“上下交征利，而国危矣。” 往圣先贤的教诲可以作为本书的结语。

对于政府来说，财政是有所作为的关键，没有钱，什么事情也办不成。但是政府财政既非政治目的，也非立国之本。孔子说：“放于利而行，多怨。” 曾子说：“国不以利为利，以义为利也。” 孟子说：“上下交征利，而国危矣。” 到 1956 年，全部工业中三分之二为社会主义性质的国营和集体工业，三分之一为公私合营的国家资本主义工业。在公私合营的企业，“私方” 只有拿定息的权利，没有企业的经营权，这种企业实际上也是全民所有制的国有企业了。在商业领域，1956 年的私营商业只占商业企业商品批发额度的 0.1%，商业也全部完成了社会主义改造。企业的贡献是三分之一以税收的形式上缴国家财政，三分之二则以企业收入的形式上缴主管的政府部门。中共中央有权力随时撤换、调动各级政府的真正领导，而撤换、调动的重要依据就是对党的忠诚和是否走 “革命” 路线，而是否忠诚和走 “革命” 路线则是以在政策和实践上响应、执行的党的号召为重要依据的，这叫做 “表现”。所以在 “锦标赛” 发动的过程中，经济上的放权和政治上的集权也就是对地方官员的动员、“过关”、考察和调动是同时进行的。在 80 年代中期确立的财政包干体制下，地方政府一方面可以获得超包干基数的财政收入，另一方面还可以通过乡镇企业的上交利润的形式获得预算外收入，所以有极大的动力去兴办乡镇企业。对于基层的县、乡、村三级组织来说，县政府得到的是乡镇企业的税收，村集体得到的是村办企业上缴利润，而乡镇政府既可以与县级政府分享预算内的税收，又可以得到预算外的企业上缴利润。所以在县、乡、村三级组织中，县政府最为关注企业规模，在现实中的表现是，县政府最容易帮乡镇企业搞到贷款，而相对不太关注乡镇企业盈利与否。根据 1984 年到 1993 年间的数据，我们可以计算出下面的关系：中央财政收入 = 509（亿元）+0.12× 财政总收入也就是说，全国财政收入每增加 1 元钱，中央财政收入增加 0.12 元，地方财政收入增加 0.88 元。土地收入 —— 银行贷款 —— 城市建设 —— 征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。所以说，随着城市化的迅速发展，地方政府的预算收入和非预算资金（土地收入）呈现出双双平行的增长态势。因此，新世纪激烈的城市化过程是与地方政府 “经营城市”、“经营土地” 的行为取向密不可分的。50 年代初期农民除了要上缴农业税之外，还要完成粮食征购任务，即以国家规定的征购价格将粮食卖给国家。这是带有强制性的 “卖”，所以实际上是国家向农民以购买形式征收的 “暗税”。农民以征购价格售卖农产品，再以国家规定的价格购买向农村销售的工业品，形成了所谓的工农业产品的价格 “剪刀差”。剪刀差的存在，与国家通过压低农产品价格加速实现重工业化的发展战略有关。由于预算内资金的管理是相对集权化、透明化的，而预算外资金对于地方政府来说相对自由度较大，如果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权限。这就造成了第二个 “挤压” 效应：地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。一般说来，作为融资平台主体的政府性公司获得银行贷款的途径有三种：公司互保、财政担保和土地抵押。在政治目标和 “一票否决” 面前，完不成任务的最好策略就是浮夸和造假，对付各种意外事故的最好策略就是隐瞒。虽然全党全国都认识到这两种风气的危害性，但是它们却始终如影随形地伴随着地方政治。当前政治改革的一个目标是如何科学地量化 “政绩”，如何使得政绩考核中包涵更多的民生内容。但是悖论在于，那些能够 “量化” 的政绩恰恰难以包涵最重要的民生内容。强调政绩考核或者是 “科学的政绩考核”，都只能使地方政府在追逐政绩的道路上越走越远。再者，效率并不一定是衡量好政府坏政府的首要标准。